新華每日電訊整版關注“鄰避效應”：封閉決策無視訴求易好心辦壞事

編者按

在網絡討論和媒體報道中,“鄰避效應”一詞來自英文Not In My BackYard,指的是人們擔心某些項目對身體健康、環境質量和資產價值帶來負面影響,希望該項目“不要建在我家后院”的心理。而“迎臂效應”則正好相反,指的是人們不排斥甚至歡迎相關項目的落地,認為其能給社區發展帶來好處。

近年來,引發“鄰避效應”的環保類群體性事件呈現高發態勢。四川、湖南、湖北、江蘇等地,都曾先后出現市民因爭議性項目而提出抗議的事件。而類似的項目,如果在建設過程中妥善征集民眾意見,建立合理的風險補償機制,很可能會“變廢為寶”,讓當地居民共享項目建設帶來的政策紅利,“迎臂”歡迎相關項目的落地。

中國社會科學院社會學研究所研究員單光鼐在接受新華每日電訊記者采訪時認為,在當前中國的現實語境下,環保類群體性事件的多發,不能簡單歸因于“鄰避效應”,還應探究更深層次的問題根源。南京財經大學法學院院長董學立則認為,需要從法治層面上確保相關企業項目的行為合法、程序正當,保證受影響地區居民的利益。第17期“議事廳”,記者請他們二人共同為化解“鄰避困局”支招:相關工程項目的建設如何擺脫“一鬧就?！钡拿\?如何化“鄰避效應”為“迎臂效應”?

采寫:本報記者楊紹功、中國社科院社會學研究所研究員單光鼐、南京財經大學法學院院長董學立

封閉決策無視訴求,易好心辦壞事

據不完全統計,僅今年一季度全國各地就有50多個垃圾焚燒項目擬投建和在建,但許多項目信息甫一公開,便遭到群眾的集體抵制。中國社會科學院社會學研究所研究員單光鼐領銜的研究團隊統計顯示,2016年上半年,規模較大的環保類群體性事件至少有52起,其中千人以上規模的就有12起。事件訴因中,涉垃圾類的有19起,涉工業污染的19起,涉變電站的6起,涉污水處理的1起。

許多人習慣以“鄰避效應”來概括這類群體性事件。所謂“鄰避”是個人或社區反對某種毗鄰設施建設或土地使用,因為這類建設產生的利益由社會全體所共享,而帶來的不良后果卻多由當地居民承受,因此建設受到當地居民的強烈反對。從受到當地居民抵制的項目分類來看,從垃圾或污水處理到核電站等環境高風險項目,人人都有需要,但人人都想搭便車而不愿支付環境影響成本。

但單光鼐認為,當前這類事件多發,不僅僅是因為“鄰避效應”。單光鼐深入研究了2012年轟動全國的“什邡事件”和近年的類似事件后發現,許多環保類群體事件并不完全是“鄰避”事件,也不是單純的“環保運動”。它們可能涉及多個層面的利益博弈,因各地具體情況不同,而呈現出復雜的特點。比如,汕頭等地的相關項目受到抵制,就與當地逼仄的環境容量有關；而在許多事件中,不科學的決策過程很容易成為群體聚集的導火索。

單光鼐認為,行政主導式的決策機制已經難以適應當前老百姓對環境問題的關切。當前,在許多地方,垃圾污水處理等環保類設施建設主要是政府說了算——不僅立項選址等前期沒有公開討論,項目招標、建設等程序沒有征求公眾意見,項目敲定后也只是草草公示。這種封閉的決策過程無疑容易助長公眾的不信任情緒,使得項目消息一公布就引發強烈反對。

“其實,地方政府部門出發點是好的,但有時候是好心辦成了壞事?！眴喂庳菊f,現在不少城市都面臨“垃圾圍城”“污水圍城”等環保困境,相關項目上馬有迫切的需要,地方領導干部加快推進項目也是為地方發展考慮。但是,如果不能做到公開決策,就容易產生問題。比如,對垃圾處理站,過去人們頂多有點非議,遠不至于強烈反對,但現在公眾對環境的要求和社會事務的參與度在提高,單純的行政主導往往就行不通了。

單光鼐做過比較分析:在國外,環保高風險項目選址,都有廣泛征求民意乃至公投的過程,而且時間往往會拉得很長。項目涉及范圍內的公眾要廣泛參與、充分討論,項目行還是不行要有激烈交鋒,不行該怎么辦也要引發公眾思考。而在國內,單光鼐去年調研過3個核電站、2個火電廠和2個焚燒廠,發現這些項目選址都沒有經過充分的討論。

不僅如此,與這些項目相關的溝通渠道還有被弱化的趨勢。比如,過去的公告多是張榜公示,但現在改成了網上公示,這就出現了一個新問題——在信息爆炸的時代,一般老百姓很少主動關注政府網站,這種信息公示實質上變成了走過場。

充分溝通關照百姓,避免“一鬧就?！?/span>

“該讓老百姓知道的,沒有及時有效公開,容易一見就鬧、一鬧就停?！眴喂庳痉治霭l現,上半年發生群體性事件的50多個項目,多數都已經被暫?；蚪K止。這些項目往往是前期以紅頭文件的形式公布,緊接著在相關區域的居民中成為熱議話題,進而被訴諸網絡形成輿論熱點,最后在輿論和群眾聚集帶來的維穩壓力下,地方政府以紅頭文件的形式宣布停建?！耙霍[就?！背蔀樵S多社會急需、環境風險較高的項目的“宿命”。

明明是于民有利的項目,為何總是“一見就鬧”?大家真的沒法有話好好說嗎?單光鼐認為,地方政府應該在公眾參與方面及早“介入”。公眾關心的問題無法及時得到解答,就容易釀成群體性事件,而很多地方領導可能對這一點認識不足。

比如,引發爭議的項目衛生情況如何、排放是否清潔、安全性如何,焚燒設備哪里來,如果項目取消會帶來什么惡果……這都是可以引發百姓討論、吸引百姓參與的議題,應當充分把握各種溝通說明決策意圖的機會,通過各種方式與老百姓有話好好說。

“一鬧就?！闭娴某闪怂澜Y嗎?單光鼐認為,如果地方政府在前期公示討論中做得不足,后期就得想辦法補救,爭取老百姓的信服和認同。比如,項目落地應該充分考慮當地的資源環境容量而不僅是GDP,選址應該秉持科學精神對老百姓的利益負責。不應該迫于城市管理壓力一味地蠻干,而是要以各種方式達成理解,讓老百姓對發展的需求和瓶頸有實際的感受。

專家們認為,環保類群體性事件其實是一項巨大的制度成本。在項目建設中,因為居民無法還價,只能通過上訪、上訴甚至采取超越現行體制許可的集體行動,來影響最終的結果。事實上,這是通過增加地方政府的行政成本的方式,來提高自己的收益。這是一種非生產性的、非市場交易性的成本,這類成本非常昂貴。要化解這類制度成本,必須依靠改革創新、依法治國。

主動協商完善補償,停擺項目可重生

南京財經大學法學院院長董學立認為,環保類群體性事件的核心問題之一,是公共利益和群體利益難以協調。垃圾或污水處理項目、核電設施建設多是為了整體公共利益采取的決策,而事實上這對特定環境中的群體可能造成損害。

這類決策行為,從法律層面上來看應該尊重5項約束條件:一是目的正當性,這需要政府部門秉持公心,充分說服公眾；二是主體適格性,誰來主導、誰來管必須有嚴格的權限；三是補償足額性,對造成的損失應當全額補償而非適當補償；四是程序正當性,即整個決策過程合法合規；五是救濟司法性,即如果有人對結果不滿意,可以通過司法途徑獲得救濟。

然而,公共利益是一個抽象的概念,許多國家通過立法列舉的方式定義公眾利益,在具體執行中就需要程序法去論證哪些是公共利益。如何論證?舉辦聽證會就是一種常用途徑。因此,這樣的程序非常重要,既能保證公眾利益的實現,又能防止相關方漫天要價。用法治的框架協調利益分配,就是在這類事件中讓項目建設真正進入法治的程序。

行為合法、程序正當,如何保證受影響地區居民的利益?董學立建議參考國有土地上房屋征收補償的形式,建立和完善環境影響補償機制。公共利益的實現,需要有人去承擔成本,承擔成本的人理應得到受益者的補償。因此,在這類事件中,應該堅持一個基本原則,就是不能以部分人利益受損為代價去獲得整體利益。應該像征地一樣,有專業的機構對受影響地居民的損失進行量化統計。

然而,環境影響侵害往往是難以量化的,董學立建議引入物權法“不可量物侵害”的概念。比如,臭氣、煤煙、噪音以及來自于鄰人的土地的類似物質的侵害(如采光被遮擋),以及觀念侵害。這些侵害對鄰人造成的財產的、人身的損失難以衡量,于是物權法上又提出“容忍限度”,對不能容忍的要求予以賠償?，F實中,這類賠償真正落地還需要細化立法甚至釋法,還有很多工作需要做。

2015年4月,在浙江省杭州市余杭區,一個3000噸的大型垃圾焚燒發電廠項目,因忽視群眾利益訴求而一度受阻,通過當地政府與群眾近一年的協商溝通,在提出切實的利益補償辦法后,最終實現原址開工建設。(詳細報道可掃描右下二維碼)這個項目,成為環保業內津津樂道的一個樣板。不少人認為,這至少可以證明“一鬧就?！焙筮€可以補救。

單光鼐認為,環保是公益性的行動,所以環保類群體性事件才會有那么多人參與。最終化解“一鬧就?！钡膶擂?需要從化解地方老百姓對政府的“信任危機”開始,讓老百姓感覺到自己的意見得到了尊重,自己的利益得到了維護。而余杭區的這個項目,正是通過聆聽群眾聲音、切實考慮群眾生存利益,一步步解開了這個死結。

在環保高風險項目建設方面,更多溝通協商機制建設的嘗試正在進行。單光鼐介紹說,在云南省昆明市安平縣,當地正在嘗試建設一個由地方政府、項目建設企業、地方環保組織、專業研究機構等多方面參與的綠色共建委員會,通過這種委員會來協調推進一些環保難點問題的解決?！叭绻鞯囟寄芊e極嘗試,榜樣的力量將是無窮的?！?/span>

新加坡疏解“鄰避效應”之鑒

■好望角

陳濟朋

疏解鄰避效應,對新加坡而言是現實的必需。作為一個面積只有719.1平方公里的小島國,新加坡沒有辦法將化工企業和垃圾焚燒廠安置在偏遠的荒郊野嶺之中。位于新加坡島西南方的裕廊島是化工設施集中的地點,但距離新加坡島只有大約1公里,從新加坡島上的居民區可以清晰地看到許多化工設施矗立在那里。

新加坡的成功經驗,在于嚴格管理容易誘發鄰避效應的項目,以此為基礎,輔之以全面透明、加強溝通的努力,讓公眾真正了解風險,從而贏得信任,消除心理上的排斥感。與此同時,新加坡也采取綜合性的措施,不斷提升受影響區域的吸引力。

當然,盡管受到國土面積狹小的局限,新加坡還是盡可能地將工業區與居民區進行了分離,以保障居民區的安全。裕廊島最初是在幾個小島的基礎上,填海連接在一起形成的一個石化基地。記者曾上島參觀一些大型化工廠,印象中整個區域規范有序、管理嚴格。在一家從事煉化生產的企業,一座龐大的石化設施里各種金屬和非金屬的管道疊成高塔,環境十分整潔,也基本實現了自動化管理。事實也正是如此,這家公司的高管在開業儀式上強調:安全生產是這家企業的生命線,也是其核心競爭力所在。新加坡的政府領導人出席類似場合的時候,也多次強調安全生產的重要性。

在裕廊島內部,各種不同化工設施之間往往采用水渠等方式進行區隔。事實也證明這樣做的有效性,裕廊島也曾發生過煉化設施起火的事故,但由于救援得力和有效的區隔,避免了事態的蔓延。

從新加坡的經驗來看,疏解鄰避效應的關鍵,不在于將化工廠或垃圾焚燒廠放置在盡可能偏遠的地方,而在于如何保證安全生產措施不成擺設。新加坡采取的做法是重罰,讓環境違法的成本遠高于收益。

鄰避效應是公眾心理上缺乏信任感的表現,加強信息公開、與民眾進行有效溝通是疏解的關鍵所在。例如,在保證安全的前提下,有序組織公眾進入工業設施內部進行參觀。新加坡的裕廊島管理非常嚴格,但在對公眾開放的方面也有明確的規定；實馬高島垃圾填埋場也允許公眾登記申請參觀,還會組織公眾教育活動。

當裕廊島發生煉化廠火災時,在能夠看到火災現場的地方,當地消防部門負責人和煉化廠的高管,每隔幾個小時就召開一次記者會。介紹救火進展,畫圖解釋火災現場的風險點在哪里,接受記者的追問。正是這些良好的溝通,讓公眾保持了對項目管理的信任。雖然風險無法百分之百避免,但公眾通過政府的嚴格管理、信息公開,看到了項目安全性的保障,類似的情況也見于新加坡外籍“客工宿舍”的建設。

新加坡政府采取的另一項舉措,是在受到相關項目影響的地方改善環境、給當地公眾帶來福利。例如,近年來,政府在與裕廊島隔海相望的西海岸一帶建設了大片綠地和兒童樂園等公眾設施,成了新的地產熱點。在風險項目附近建設養老公寓、完善配套的醫療設施等舉措,也能讓附近居民受益,疏解鄰避效應造成的心理影響。

用風險補償機制助解“鄰避困局”

■一線觀察

劉良恒

求解“鄰避困局”,必須建立科學合理的風險補償機制,其本質是對利益重新協調分配,在“破”“立”之間尋求新的利益平衡

一方面是,垃圾焚燒發電項目在南京六合、湖北仙桃、湖南寧鄉、廣東肇慶相繼引發公眾抗議。群情激昂的“民意”讓地方政府宣布工程暫停上馬。另一方面是,杭州余杭垃圾焚燒項目平衡各方訴求,歷經“坎坷”后獲得居民理解原址落地；長沙北山鎮居民切實感受到危廢項目帶來的發展前景和政策紅利。這種“一面是海水,一面是火焰”的差異背后,正是利用風險補償機制破解鄰避效應的大課題。

應該注意到,利益沖突才是“鄰避困局”的本質:相關項目的建設運營可能對部分人的生存權和環境權造成損害,所以才招致強烈反對。

反對者的擔憂有一定現實基礎。一些運營中的火電、垃圾填埋項目,由于技術落后、管理粗放、監管缺失,造成臭氣熏天、污水橫流、田地被毀等污染,給當地百姓的生產生活帶來了極大困擾。此前有關方面諸如安全、可靠、無污染等承諾,成了無法兌現的“空頭支票”。正因為如此,公眾難免心存疑慮和恐慌。

一些業內人士認為,時至今日,科學技術已經取得長足進步,PX、火電、重化工、垃圾焚燒等項目的風險基本可控。但從現實情況來看,不管技術發展到什么程度,風險因素都不可能被徹底消除,公眾的擔憂也應該得到理解和考量。沒有問題當然最好,一旦發生問題,勢必損害事發地公眾的生命健康安全。

“這個項目對我有什么好處?如果只有風險,我憑什么要做出犧牲?”面對可能在自己周邊環境中出現的潛在風險,老百姓都會算一筆“環保賬”和“生態賬”。在個體得失的利益考量中,公眾肯定都會掂量掂量“失去感”和“獲得感”。所以,一方面要公開決策、信息公開,加強科普,通過與當地居民的溝通協商,取得民眾的理解和信任。另一方面,對公眾承擔的風險進行某種形式的補償機制也不能缺位。

從各地情況來看,風險補償機制的重要性還沒有引起足夠重視。一旦遇到“鄰避困局”,地方政府和涉事企業習慣于向公眾宣講項目如何重要、技術如何先進、監管如何嚴格、風險如何可控等等,卻極少從利益回饋、風險補償的角度對公眾、企業和地方政府之間的利益沖突進行有效協調。如果一味地對公眾“曉之以理、喻之以義”,而不是“曉之以情,動之以利”,恐怕只能原地打轉,無法破局。

當然,一些地方已經開始運用風險補償的思維。以曾三度易址、引發萬人抗議的長沙市危廢項目為例,地方政府在推動項目落地長沙縣北山鎮的過程中,逐漸了解到當地老百姓盼望發展、擺脫貧困的熱切愿望,先后投入財政資金,在當地修路,建學校,擴建衛生院,上馬工業園,打造新型城鎮,發展花卉苗木等現代農業,讓村民實實在在感受到發展前景和政策紅利,從而贏得他們對危廢項目的支持。

據《中國環境報》披露,垃圾焚燒發電廠在許多地方都被視為“洪水猛獸”,但廣東省汕頭市潮南區的垃圾焚燒發電廠建設卻進展順利。當地老百姓之所以“不鬧事”,最重要的原因就是潮南區探索建立的生態補償機制。比如,每年幫助項目所在地全村5413人繳納醫保、城鄉居民一體化養老保險,每年約花費400多萬元。其次是按人口每年給予固定的補償,每年每個戶口可以得到500元?！斑@些地本來都是山地,項目實施讓村民實現了增收,村民都很高興?！?/span>

上述兩個案例包含的邏輯并不難理解。對公眾來說,絕大部分人的行為選擇都是基于利益考量的理性行動,純粹基于情感的非理性行動不多。從這個意義上說,大部分人反對PX、火電、重化工、垃圾焚燒等項目,無非是因為承擔了一定程度的潛在環境風險,卻又無法得到相應的風險補償。一旦地方政府和相關企業提供合理補償來對沖潛在風險,很多結就不難解開了。

綜上所述,求解“鄰避困局”,必須建立科學合理的風險補償機制,其本質是對利益重新協調分配,在“破”“立”之間尋求新的利益平衡。

【作者：楊紹功 陳濟朋 劉良恒】